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L’accord trouvé entre les chefs d’état sur le budget européen -et donc celui de la PAC- a relancé les négociations européennes tant sur la réforme de la PAC que sur le plan de relance ou la période de transition 2021-2022.

Au delà des déclarations de principes d’une proposition PAC répondant aux objectifs du Green Deal, – alors même la genèse du dit Green Deal en est bien postérieure – , le lien et la cohérence entre réforme PAC et les deux propositions de stratégies « ferme à la fourchette » et « biodiversité » restent à construire, voire les antagonismes à éviter.

Cette note fait le point des différentes négociations en cours, ainsi que des sujets d’attention qui pourraient avoir des répercussions certaines.

Institutions européennes : une nouvelle donne

Sur la période 2014-2019, le parlement européen a été le moteur des évolutions décidées au niveau européen pour l’agriculture. Avec les élections de 2019, cette institution, gouvernée jusqu’alors par une majorité PPE-S&D (socialistes), doit composer avec un accord de gouvernance rassemblant 4 parties politiques : PPE, S&D, Renew Europe et les Verts. Toute décision passe dorénavant nécessairement par un accord entre au moins 3 des ces 4 partis. Parallèlement, le poids des préoccupations environnementales est devenu majeur dans tous les partis politiques ; S&D et Renew Europe n’entendant aucunement laisser la défense de la « cause environnementale » aux Verts. Enfin, à noter que la commission environnement-santé du Parlement européen est devenue la commission rassemblant le plus de membres, quasiment le double de la commission agriculture.

Le Conseil a souffert depuis 2010 d’une divergence de vue entre l’Allemagne et la France sur les sujets PAC. Plus éclaté, il n’a guère été en mesure d’orienter les évolutions, que ce soit lors de la réforme de 2013, l’omnibus financier de 2015 ou les deux premières années de discussions sur la réforme PAC en cours de discussion. Durant la période passée, ses positions ont oscillé entre la recherche de status quo, une capacité limitée à s’écarter des propositions de la Commission et une recherche régulière de plus de flexibilités pour les Etats membres. La présidence allemande en exercice s’est fixée l’objectif de trouver d’ici à octobre un compromis entre les Etats membres pour définir la position de départ du Conseil dans ses négociations PAC avec le Parlement européen.

La nouvelle commission, quant à elle, est marquée par le rôle prédominant du Vice Président néerlandais Timmermans, en charge du Green Deal et responsable du cluster rassemblant les commissaires à l’agriculture, à la santé, à l’environnement et au changement climatique. Dans cette nouvelle équipe, force est de constater la faiblesse (politique et technique) du commissaire à l’agriculture et la mise sous tutelle de son équipe et de la DGagri par le Vice-Président et son cabinet. Avec à un vice président privilégiant les orientations politiques au raisonnement économique et technique, l’agriculture est abordée comme un des banquiers potentiels du Green Deal.

Réforme de la PAC : deux ans après la proposition, des négociations qui débutent enfin

Le conseil européen de juillet dernier a défini le budget PAC pour la période 2021-2027, ainsi que certaines lignes directrices pour la PAC à venir, préemptant sur ces points les négociations à venir entre le Parlement européen et le Conseil (trilogues).

Certes, la décision des chefs d’Etat doit en théorie être ratifiée (ou rejetée) en bloc par le Parlement Européen. Ce dernier a signifié son refus d’adhérer sans discussion à la feuille de route tracée par le Conseil Européen. Même si les trilogues en cours sont jugés « positifs » par les représentants du PE, les ajustements devraient être à la marge et concerner très peu le chapitre agricole.

Pour la PAC, trois dossiers sont actuellement en discussion en parallèle : la proposition de réforme, le règlement de transition et le volet agricole du plan de relance européen post Covid.

Règlement de transition :

L’essentiel des négociations sur ce dossier a tenu à la durée de la dite période de transition. Voulue uniquement pour un an (2021) par la Commission, tant le Parlement qu’in fine le Conseil ont convenu d’une durée de 2 ans, période minimale techniquement crédible alors que les négociations PE-Conseil sur la réforme ne débuteront qu’en novembre 2020. Au cours de cette période, les Etats membres pourront anticiper l’utilisation des fonds de développement rural en mobilisant, en plus des dotations 2021 et 2022, un maximum de 2,6 milliards € des financements prévus pour les années 2023-2027.

La nouvelle PAC commencera donc le 1er janvier 2023 pour prendre fin le 31 décembre 2027. Une PAC raccourcie à 5 ans, avec comme pour chaque réforme une première année de rodage.

Via cette discussion sur la transition, la Commission tente de négocier (même si elle n’est pas co-législateur) un renforcement de la part des mesures pro-environnement dans la PAC actuelle pour 2021 et 2022 afin de pouvoir communiquer dés 2022 sur 40% de budget PAC consacré à des mesures pro-environnement.

Plan de relance européen pour l’agriculture :

Une enveloppe spécifique de 8,2 milliards d’euros (7,5 milliards euros2018) a été décidée par le Conseil européen en faveur des secteurs agricoles au titre du plan de relance. Bien que diminuée de moitié par rapport à la proposition initiale de la Commission, ce montant ne semble pas devoir être revu durant les négociations de trilogues financiers entre le conseil et le parlement européen.

Ces fonds seront à engager en 2021 et 2022. Les paiements pourront s’étaler jusque 2025.

Alors que la Commission suggérait que la majorité des fonds soit consacrée à financer des mesures environnementales (2nd pilier), le travail développé avec le rapporteur (P de Castro) et les trois partis les plus importants du PE (PPE, S&D et Renew Europe) devrait aboutir à des amendements :

  • dotant les années 2021 et 2022 respectivement à raison de 2,387 milliards et 5,683 milliards €
  • visant à orienter ces fonds vers des mesures d’investissements pour la part principale (objectif d’un minimum de 55%) et vers des mesures environnement pour 37% (mesures en faveur de l’agriculture biologique comprises).

Les Etats membres font, quant à eux, pression sur leurs députés nationaux pour avoir plus de marges discrétionnaires dans l’utilisation de cet argent.

Réforme PAC :

Sur ce dossier, PE et conseil sont en cours de finalisation de leurs positions de départ de négociation. L’objectif pour l’un comme pour l’autre est d’aboutir fin octobre pour débuter les trilogues d’ici à fin novembre.

Position PE :

La comagri du (précédent) parlement européen a voté une position sur la réforme de la PAC en mai 2019. Cette position abordait, dans les faits, un bon nombre de points à amender de la proposition de la commission. Le parlement élu en juin 2019 a décidé d’en faire sa base de travail et de compléter le travail en demandant à trois rapporteurs de la comagri de préparer des amendements complémentaires en vue d’un vote en plénière qui aura lieu le 20 octobre prochain.

La position de mai 2019 amorçait un retour à une politique commune, là où la commission proposait une renationalisation de fait de la PAC autour de 27 plans stratégiques nationaux définissant les exigences à demander aux agriculteurs et  de 27 politiques de gestion, de contrôles et de sanctions.

La Comagri demandait aussi l’obligation pour les EM de mettre en place des eco-schemes au sein du 1er pilier, d’y consacrer une partie du budget -sans préciser encore cette dernière-, mais aussi de consacrer obligatoirement 60% du budget 1er pilier aux aides de base au revenu (et aide 1ers hectares). Elle a remis en place des outils pertinents de gestion des risques et prescrit une réserve de crise opérationnelle de 1,5 milliards €.  Elle replaçait les enjeux économiques sur un plan d’égalité avec aux enjeux environnementaux quand la proposition initiale de la commission n’avançait que les seconds.

Si cette position remettait des éléments communs de gestion de la PAC, elle n’a pas réussi à rétablir intégralement une gestion commune (basée sur la conformité des paiements aux règles UE) et ni à trouver une rationalité dans la proposition de la commission basée sur une gestion sanctionnée d’un côté chaque année sur la base d’indicateurs d’outputs (nombre d’hectares sous les différentes mesures au regard des objectifs inscrits dans les PSN) et d’un autre tous les deux ans sur la base de résultats que l’EM devrait s’engager dans son PSN à atteindre.

A l’issue de mai 2019, restaient aussi  les chantiers de définition d’une base commune européenne pour les règles de conditionnalité et surtout la définition de ce que devraient être les éco-schemes afin d’en éviter une utilisation trop disparate entre EM qui aboutirait à des distorsions flagrantes de traitement.

A 10 jours du vote en plénière, le travail en matière de maintien du C de la PAC pourrait déboucher positivement. Une coalition PPE, S&D, ECR (donc une majorité du PE) est en formation, contre la rapporteur du dossier et la Commission, pour définir un cadre de gestion commune de la PAC basée sur une conformité opérationnelle (vérifiée pour chaque EM par l’organisme national de certification, la Commission n’intervenant qu’en cas de défaillance de ce dernier) et une performance appréciée (et sanctionnée) uniquement sur des indicateurs de résultats retravaillés et évalués tous les 2 ans. Ces modifications – pour techniques qu’elles paraissent – n’en sont pas moins fondamentales. L’absence de tout contrôle de conformité proposé par la commission aboutit inéluctablement à des critiques de gestion occulte de la PAC des cours des comptes et de médias, la fragilisant d’autant. Le contrôle uniquement par la performance avancé par la commission n’avait pour performance que de nom. Outre sa lourdeur, il ne permettait aucunement de faire ressortir l’impact effectif de la PAC en termes d’environnement ou d ‘économie. Par ailleurs, les Etats membres, au conseil, afin d’éviter toute sanction en la matière, tentent de négocier des marges de manœuvre de 50 à 150 % dans les objectifs à atteindre par rapport à ce qu’ils mettraient dans le PSN, occultant l’impact en termes de crédibilité que cela induirait pour la PAC dans l’opinion publique. Le risque d’un démantèlement de la PAC augmenterait d’autant.

S’agissant des règles de conditionnalité des aides PAC, les négociations entre groupes politiques du Parlement européen se cristallisent sur :

  • un taux de SIE obligatoire pour tout Etat membre de 5% dés 2023 et le lien à faire ou non avec les orientations proposées par la commission dans ses stratégies Farm to Fork et biodiversité. Face aux propositions d’un taux de 10% de SIE en fin de période, une autre option est travaillée : un taux de 5% des terres arables pour chaque exploitation et un % supplémentaire à atteindre au niveau national d’ici à 2027, objectif étant d’avoir ce taux additionnel à 2% dans la conditionnalité pour certains ou  de le porter à 5% via une obligation dans les eco-schemes (donc 5% conditionnalité + 5% eco-schemes) pour les autres groupes de la coalition.
  • La définition de l’exigence de rotation qui, pour l’heure, est laissée à l’initiative de chaque Etat membre. Le parlement devrait insérer exigence de rotation « ou mesures équivalentes »
  • La possibilité d’une équivalence aux exigences BCAE de conditionnalité mais uniquement via les eco-schemes. Si ces derniers sont plus exigeants que la conditionnalité, alors cette dernière sera réputée acquise chez les agriculteurs appliquant les dits eco-schemes.

Concernant la nature des Eco-schemes et leur financement.

  • Les groupes majoritaires (PPE, S&D, Renew europe) tendent vers une proposition de 30 % des fonds du 1er pilier à affecter aux Eco-schemes. Des deputés allemands, relayant la demande de pays ayant un très fort 2nd pilier, suggèrent que les EM consacrant aux MAE plus que le minimum qui sera demandé au sein du 2nd pilier puissent diminuer leurs allocation budgétaires eco-schemes des montants MAE dépassant le dit minimum requis du 2nd pilier. Si l’intérêt est évident pour les pays qui ont déjà des budgets MAE importants afin de minimiser l’impact de la mesure eco-scheme, il n’en est pas de même pour d’autres pays qui seraient tentés de transférer plus d’argent du 1er au 2nd pilier avec une différence sensible pour les agriculteurs : les MAE peuvent ne cibler que certains agriculteurs là où les Eco-schemes ont vocation à s’adresser à quasiment tous, les MAE compensent des coûts, là où les eco-schemes sont des paiements incitatifs, non limités à la compensation stricte maximale des dits surcouts.
  • S’agissant de la nature des Eco-schemes, il semble obtenu l’insertion dans leur définition que ces mesures environnementales doivent en même temps renforcer la profitabilité des exploitations agricoles.  Parallèlement, les mesures eco-schemes à décider par les EM devraient s’insérer dans une liste de rubriques d’actions (réduction des intrants, séquestration de carbone, réduction GES, protection eau, lutte contre érosion, protection biodiversité, bien-être animal, agriculture de précision et agriculture digitale, diversité génétique) et cocher entre une à trois (en discussion) de ces rubriques. Parallèlement, le PE pourrait demander à la commission soit de proposer par acte délégué une liste indicative de mesures eco-schemes (sauf à insérer cette liste en annexe du règlement de base) et/ou une liste d’indicateurs de qualité auxquels devraient répondre les mesures décidées à ce titre par les Etats membres dans leur plans nationaux stratégiques.

Sur l’affectation des fonds PAC entre types de mesures, la position majoritaire du PE tend vers :

  • une possibilité de transfert pour les EM de 15% des aides directes du 1er pilier vers le second, pouvant être augmentée de 12 à 15 points pour financer exclusivement des MAE.
  • Un transfert possible à hauteur de 5% du 2nd pilier vers le 1er pilier, augmenté à 15% pour les EM dont les paiements directs par hectare sont en deça de la moyenne communautaire,
  • 30% des paiements directs à consacrer à des mesures eco-schemes sur la période 2023-2027 (variations annuelles possibles)
  • au moins 60% de l’enveloppe paiements directs pour financer les aides de base au revenu, les aides redistributives, les aides couplées et les aides aux programmes opérationnels,
  • 7% des aides directes en faveur des aides redistributives. Si ce taux est au moins de 12%, alors l’EM n’a pas à appliquer le plafonnement des aides.
  • 35% du 2Nd pilier à orienter en faveur d’actions environnementales, les aides ICHN pouvant être comptées à hauteur de 40%
  • 30% du 2Nd pilier en faveur de mesures d’investissements et de gestion des risques.

Au delà du sujet des SIE, le lien avec les stratégies Farm to Fork et biodiversité pourrait faire l’objet d’une clause de revoyure au 1er janvier 2025, afin de donner les temps aux colégislateurs d’orienter ces stratégies et ne pas préempter les conclusions de ces travaux par des décisions au sein de la réforme de la PAC, contrairement à ce que souhaitent les verts et une partie de Renew Europe.

Position Conseil : Dans l’enceinte du conseil des ministres de l’agriculture, le maître mot paraît être la recherche de flexibilité maximale. La Commission a ouvert la porte à une hyper-flexibilité par sa proposition et les EM s’y sont engouffrés, poussant la PAC faire une renationalisation de fait. Les discussions visent maintenant à limiter le droit de regard commission (ou de prévoir de telles marges par rapport aux objectifs à atteindre et sur lesquels la commission propose de baser uniquement ses contrôles. Les contraintes seraient quasi-inexistantes alors que la Commission a proposé de mettre fin au principe d’une PAC contrôlée au niveau européen sur la base de la conformité des paiements aux règles européennes).

Le conseil envisage aussi qu’au moins les premières années de mise en œuvre de la PAC les fonds dédiés aux Eco-schemes qui ne seraient pas utilisés par les agriculteurs puissent être recyclés pour financer d’autres mesures. De fait, le pourcentage du 1er pilier à dédier aux Eco-schemes ne serait plus qu’indicatif ces premières années.

Dans ce cadre, le cabinet de la présidente de la Commission vient de prendre conscience des risques de dilution des ambitions environnementales qu’elle voudrait obtenir via la PAC et des risques de n’avoir aucune maîtrise ni contrôle de l’usage des fonds de la 1ère politique européenne.

Il apparaît que la présidente et son premier vice président Timmermans ont repris la gestion du dossier réforme PAC en direct, le commissaire agriculture et son cabinet ayant un rôle de plus en plus ténu.

Leur seule marge de manœuvre actuellement est de chercher à prendre appui sur le Parlement européen (en amont du vote de sa position en plénière et lors des trilogues qui commenceront fin novembre pour finir vraisemblablement en mars). L’enjeu stratégique pour eux apparaît être la teneur de dispositif eco-scheme et son financement dédié (pas de recyclage). Dans ce cadre, la commission vient de finaliser un document de travail proposant de rassembler les eco-schemes autour de 4 rubriques (agro-foresterie, agro-écologie, agriculture de précision, séquestration carbone) en illustrant les rubriques d’exemples de mesures.

Par ailleurs, les cabinets VdL et Timmermans ne semblent pas avoir encore saisi l’importance des négociations en cours sur le règlement horizontal.