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Le but de cette évaluation par la Commission européenne est d’évaluer les effets des différents instruments applicables au secteur vitivinicole dans le cadre du règlement d’organisation commune des marchés. Ces instruments sont des programmes nationaux de soutien, un régime d’autorisation de la plantation de vigne, des règles de commercialisation et d’étiquetage, des règles sur les vins d’appellations d’origine protégées (AOP) et d’indications géographiques protégées (IGP), des systèmes de certification, de suivi et de contrôle, des pratiques et restrictions œnologiques, registres des vignoble et règles de commercialisation pour réglementer l’offre. L’analyse couvre la période suivant la réforme de la PAC de 2013, notamment à partir du 1er janvier 2014. Pour 2014-2018, le budget global alloué aux programmes nationaux de soutien s’élevait à 5 507 millions d’euros. Le budget de toutes les mesures de la PAC applicables au secteur vitivinicole s’élevait à 6 243 millions d’euros (y compris le budget transféré au régime de paiement unique).

L’évaluation régulière des politiques est une obligation inscrite dans le budget général de l’Union du 2018 et dans le règlement horizontal de la PAC.

L’évaluation évalue les critères d’évaluation communs, à savoir l’analyse causale, l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de la politique vitivinicole par rapport à ses objectifs en termes de compétitivité et d’adaptation du marché du secteur vitivinicole de l’UE, de revenus agricoles, d’équilibre du marché et qualité.

Effets sur les performances économiques le long de la chaîne d’approvisionnement du vin 

Les viticulteurs ont des revenus et des taux de productivité supérieurs à la moyenne des exploitations agricoles de l’UE (environ 40% plus élevés en 2017) et les deux ont continué d’augmenter. La mesure de restructuration et de reconversion, représentant 50% des dépenses de politique vitivinicole et couvrant plus de 10% des vignobles de l’UE, a accéléré l’évolution des systèmes de production et des pratiques de gestion des vignobles. En revanche, les coûts de production par hectare ont augmenté dans la plupart des États membres. Bien que la mécanisation ait conduit à une baisse des coûts de main-d’œuvre, l’accent mis sur la qualité impliquait des coûts plus élevés. En outre, la mesure d’investissement a été largement utilisée par les opérateurs pour devenir plus efficaces dans la transformation du vin (réduction des coûts de vinification), la mise en bouteille et la commercialisation. 

Elle a soutenu la mise en place d’installations de transformation dans les exploitations, conduisant à une augmentation du nombre de vignerons indépendants, et a facilité le développement des ventes à la ferme par la construction de caves de dégustation.

Au niveau international, les règles de l’UE sur les pratiques œnologiques offrent une garantie en termes de qualité et de sécurité, et l’adaptation rapide des règles de l’UE aux changements des normes internationales contribue également à améliorer les conditions de commercialisation.

Effets sur l’adaptation au marché

La consommation de vin au sein de l’UE a diminué presque continuellement depuis 2008, notamment dans les pays consommateurs traditionnels, même si elle tend à se stabiliser. Néanmoins, la consommation a fortement augmenté dans certains pays non membres de l’UE, ce qui représente un nouveau potentiel de développement pour les producteurs de vin de l’UE. Alors que la production a augmenté dans les pays non membres de l’UE au cours de la dernière décennie, la production de l’UE s’est stabilisée. Cependant, l’UE reste le premier producteur de vin, avec plus de 60% de la production mondiale. Au cours de la même période, les exportations de vins de l’UE ont considérablement augmenté (+ 6% par an). Ils sont essentiellement composés de vins AOP / IGP et orientés vers le Canada, la Chine, la Russie et les États-Unis.

En 2016, le vin européen était la partie prédominante dans les importations des principaux pays importateurs de vin. Les vins de l’UE restent également prédominants parmi les vins vendus par les détaillants en ligne. Ces résultats positifs peuvent être liés aux efforts déployés par les producteurs de l’UE pour améliorer leurs performances. Les programmes de soutien nationaux ont donc contribué à améliorer la compétitivité des producteurs / produits viticoles de l’UE dans le contexte d’une évolution très positive du marché. La mesure de promotion a été particulièrement appréciée par les bénéficiaires à la lumière de la concurrence intense des pays tiers.

La mesure de restructuration et de reconversion a contribué à une amélioration générale de la qualité des raisins et des produits dérivés, au développement de variétés adaptées au marché et à une meilleure différenciation des variétés. En outre, les États membres, notamment la France et l’Italie, ont largement utilisé la mesure d’investissement (ainsi que la mesure de restructuration et de conversion au niveau des producteurs) pour développer de nouveaux produits (par exemple le rosé en Languedoc-Roussillon et le Prosecco en Vénétie). En outre, la mesure de promotion a permis aux producteurs de mieux identifier les goûts des consommateurs et les attentes sur les marchés étrangers.

La superficie viticole sous IG a augmenté de 6% entre 2009 et 2018, pour atteindre 88% des vignobles de l’UE.

Les règles de l’UE sur les pratiques œnologiques contribuent à préserver la réputation et la tradition des vins de l’UE en offrant des garanties de qualité et de sécurité. Les règles d’étiquetage de l’UE répondent généralement aux attentes légitimes des consommateurs. Les organisations de consommateurs et de santé publique ont exprimé le besoin de plus d’informations, en particulier sur les valeurs nutritionnelles et les ingrédients.

Efficacité

La certitude que le budget sera disponible sur une période de 5 ans est un facteur majeur du taux d’exécution élevé des programmes d’appui nationaux. Cela a apporté visibilité et sécurité et a donc aidé à la mise en œuvre des opérations. L’absence de cofinancement national a également accru l’efficacité du programme.

Concernant le soutien à la promotion, l’analyse a montré un niveau élevé de charge administrative, en particulier pour les bénéficiaires. D’une part, le niveau des engagements budgétaires garantissait que seuls les projets très pertinents (basés sur l’analyse de marché par les candidats) étaient soutenus. En revanche, le secteur a consacré beaucoup de temps et d’argent à la gestion des subventions, ce qui a nui à l’efficacité de la mesure.

Les systèmes de surveillance et de contrôle sont considérés comme hautement fiables. Leur efficacité a été considérablement améliorée par la numérisation des informations et la mise en place de plans de contrôles basés sur l’analyse des risques.

Cohérence des mesures dans les programmes nationaux de soutien

Les programmes de soutien nationaux sont généralement cohérents avec les objectifs environnementaux de l’UE. Cependant, ils n’ont pas été conçus pour favoriser directement la gestion durable et l’action climatique, sauf pour la distillation des sous-produits et pour l’introduction de critères prioritaires sur la durabilité environnementale. Il n’y a pas d’incohérence majeure entre les mesures des programmes de soutien nationaux et les objectifs de l’UE en matière de santé.

Dans l’ensemble, la politique viticole de l’UE est pleinement compatible avec les objectifs économiques et sociaux de l’UE et avec la PAC. Les mesures des programmes de soutien nationaux ont contribué à une production alimentaire viable, à la croissance économique des régions et des États membres concernés et à un développement territorial équilibré en contribuant au maintien des activités agricoles et en aval dans les zones rurales reculées.

Il existe une interaction globale entre les programmes de développement rural et les mesures des programmes nationaux de soutien, notamment les mesures d’investissement et de restructuration et de reconversion.

Pertinence et valeur ajoutée européenne

Les mesures des programmes nationaux de soutien sont généralement adaptées aux besoins du secteur, en particulier parce qu’elles offrent une gamme d’outils qui peuvent être adaptés aux différents niveaux de développement des chaînes d’approvisionnement locales de l’UE (restructuration et reconversion, investissement, promotion).

Pour faire face aux risques, le soutien à l’assurance récolte contre les catastrophes naturelles semble pertinent. En revanche, le soutien aux fonds mutuels de gestion des risques n’a pas été mis en œuvre. Dans un contexte d’équilibre relatif du marché, la récolte en vert n’a été mise en œuvre que dans une mesure très limitée, notamment en raison de sa complexité. La distillation des sous-produits est pertinente pour inciter les producteurs à choisir le processus d’élimination le plus respectueux de l’environnement et qui favorise également les utilisations innovantes des sous-produits du vin à des fins énergétiques ou industrielles.

Cependant, certains besoins ne sont pas ou pas suffisamment pris en compte par la politique viticole de l’UE. Il s’agit notamment du maintien ou de l’adaptation des plus petits opérateurs, du besoin d’une main-d’œuvre mieux formée, des enjeux de renouvellement entre les générations, des enjeux environnementaux (adaptation au changement climatique, biodiversité et utilisation de pesticides) et l’adaptation à la demande du marché pour des vins moins alcoolisés et durables.

Des règles de l’UE sur les cépages de cuve sont nécessaires, car aucune norme internationale n’a été définie concernant les variétés de vigne adaptées à la production de vin. En revanche, il existe des normes internationales pour les pratiques œnologiques et les règles de l’UE sont globalement alignées sur celles-ci.

La définition de règles au niveau de l’UE pour les pratiques œnologiques et les cépages de cuve apporte une réelle valeur ajoutée, limitant les risques de distorsion entre les États membres, reconnaissant des situations locales spécifiques et comblant une lacune des normes internationales. 

Les règles d’étiquetage uniformes de l’UE apportent une valeur ajoutée globale au niveau de l’UE en garantissant des conditions de concurrence équitables et une concurrence loyale pour les opérateurs économiques, en facilitant les échanges et le fonctionnement du marché unique et en fournissant des informations claires aux consommateurs. Cependant, la valeur ajoutée du régime AOP / IGP au niveau de l’UE n’est pas bien reconnue par les consommateurs car les logos de l’UE n’apparaissent presque jamais sur les étiquettes.

Principaux enseignements tirés

Les États membres ne fournissent pas une justification adéquate de leurs choix stratégiques concernant les mesures mises en œuvre, ni un suivi adéquat des effets obtenus par ces différentes mesures. L’examen des rapports de mise en œuvre de l’évaluation a révélé que le type et la qualité des informations fournies ne sont pas homogènes entre les États membres. Les choix stratégiques concernant les mesures applicables au secteur vitivinicole pourraient être mieux justifiés. Une plus grande attention devrait également être accordée au suivi des programmes. L’adaptation au marché pourrait être améliorée, notamment pour répondre à la demande de vins de cépage, de vins à faible teneur en alcool (d’autant plus dans le contexte du changement climatique) et de vins issus de pratiques respectueuses de l’environnement. Bien que la mesure de restructuration et de reconversion des vignobles ait pour objectif l’amélioration de la compétitivité et de la qualité de la production viticole, l’évaluation a révélé qu’elle contribuait également à l’adaptation au climat, les producteurs étant passés à des variétés plus résistantes à la sécheresse et aux précipitations irrégulières. Mais plus pourrait être fait. En particulier, la mesure de restructuration pourrait jouer un rôle plus important dans l’adaptation des vignobles de l’UE au changement climatique et la protection de la biodiversité. Des possibilités de simplification ont été identifiées concernant la charge administrative qu’implique la justification des dépenses au titre de la mesure de promotion. Cela pourrait conduire à une adoption plus élevée de la mesure. En ce qui concerne l’innovation et l’information sur la consommation responsable de vin, il pourrait y avoir d’autres politiques mieux placées pour les promouvoir que la politique du vin.

Après deux périodes de programmation impliquant les programmes nationaux de soutien, de nouveaux besoins de soutien sont apparus dans certains États membres, comme la possibilité pour les États membres d’utiliser une partie du budget pour des mesures ad hoc.

Enfin, le rapport note le maintien de règles de gestion de la production via les autorisaitons de plantation, et le pourcentage de croissance du vignoble possible dans ce cadre qui s’est susbstitué à celui des  droits de plantation. Toutefois, il voit ces autorisations de plantation comme un dispositif transitoire jusque 2030, tendant vers une libéralisation du secteur viticole. Les positions adoptées par le Parlement européen et le conseil sur ce sujet (prolongation des autorisations de plantation respectivement jusque 2050 et 2040) dans le cadre de la réforme de la PAC témoignent d’une vision différente des co-législateurs sur ce sujet.